中共中央 國(guó)務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的(de)意見
（2022年(nián)12月2日）

數據作為(wèi)新型生産要素，是數字化、網絡化、智能化的(de)基礎，已快速融入生産、分配、流通、 消費 和(hé)社會服務管理(lǐ)等各環節，深刻改變着生産方式、生活方式和(hé)社會治理(lǐ)方式。數據基礎制度建設事關國(guó)家發展和(hé)安全大局。為(wèi)加快構建數據基礎制度，充分發揮我(wǒ)國(guó)海量數據規模和(hé)豐富應用場景優勢，激活數據要素潛能，做(zuò)強做(zuò)優做(zuò)大數字經濟，增強經濟發展新動能，構築國(guó)家競争新優勢，現提出如(rú)下意見。

一(yī)、總體要求

（一(yī)）指導思想。以習近平新時代中國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的(de)二十大精神，完整、準确、全面貫徹新發展理(lǐ)念，加快構建新發展格局，堅持改革創新、系統謀劃，以維護國(guó)家數據安全、保護個人信息和(hé)商(shāng)業秘密為(wèi)前提，以促進數據合規高(gāo)效流通使用、賦能實體經濟為(wèi)主線，以數據産權、流通交易、收益分配、安全治理(lǐ)為(wèi)重點，深入參與國(guó)際高(gāo)标準數字規則制定，構建适應數據特征、符合數字經濟發展規律、保障國(guó)家數據安全、彰顯創新引領的(de)數據基礎制度，充分實現數據要素價值、促進全體人民共享數字經濟發展紅(hóng)利，為(wèi)深化創新驅動、推動高(gāo)質量發展、推進國(guó)家治理(lǐ)體系和(hé)治理(lǐ)能力現代化提供有(yǒu)力支撐。

（二）工作原則

——遵循發展規律，創新制度安排。充分認識和(hé)把握數據産權、流通、交易、使用、分配、治理(lǐ)、安全等基本規律，探索有(yǒu)利于數據安全保護、有(yǒu)效利用、合規流通的(de)産權制度和(hé)市(shì)場體系，完善數據要素市(shì)場體制機(jī)制，在實踐中完善，在探索中發展，促進形成與數字生産力相适應的(de)新型生産關系。

——堅持共享共用，釋放價值紅(hóng)利。合理(lǐ)降低(dī)市(shì)場主體獲取數據的(de)門檻，增強數據要素共享性、普惠性，激勵創新創業創造，強化反壟斷和(hé)反不正當競争，形成依法規範、共同參與、各取所需、共享紅(hóng)利的(de)發展模式。

——強化優質供給，促進合規流通。順應經濟社會數字化轉型發展趨勢，推動數據要素供給調整優化，提高(gāo)數據要素供給數量和(hé)質量。建立數據可(kě)信流通體系，增強數據的(de)可(kě)用、可(kě)信、可(kě)流通、可(kě)追溯水平。實現數據流通全過程動态管理(lǐ)，在合規流通使用中激活數據價值。

——完善治理(lǐ)體系，保障安全發展。統籌發展和(hé)安全，貫徹總體國(guó)家安全觀，強化數據安全保障體系建設，把安全貫穿數據供給、流通、使用全過程，劃定監管底線和(hé)紅(hóng)線。加強數據分類分級管理(lǐ)，把該管的(de)管住、該放的(de)放開，積極有(yǒu)效防範和(hé)化解各種數據風險，形成政府監管與市(shì)場自(zì)律、法治與行(xíng)業自(zì)治協同、國(guó)內(nèi)與國(guó)際統籌的(de)數據要素治理(lǐ)結構。

——深化開放合作，實現互利共赢。積極參與數據跨境流動國(guó)際規則制定，探索加入區域性國(guó)際數據跨境流動制度安排。推動數據跨境流動雙邊多邊協商(shāng)，推進建立互利互惠的(de)規則等制度安排。鼓勵探索數據跨境流動與合作的(de)新途徑新模式。

二、建立保障權益、合規使用的(de)數據産權制度

探索建立數據産權制度，推動數據産權結構性分置和(hé)有(yǒu)序流通，結合數據要素特性強化高(gāo)質量數據要素供給；在國(guó)家數據分類分級保護制度下，推進數據分類分級确權授權使用和(hé)市(shì)場化流通交易，健全數據要素權益保護制度，逐步形成具有(yǒu)中國(guó)特色的(de)數據産權制度體系。

（三）探索數據産權結構性分置制度。建立公共數據、企業數據、個人數據的(de)分類分級确權授權制度。根據數據來源和(hé)數據生成特征，分别界定數據生産、流通、使用過程中各參與方享有(yǒu)的(de)合法權利，建立數據資源持有(yǒu)權、數據加工使用權、數據産品經營權等分置的(de)産權運行(xíng)機(jī)制，推進非公共數據按市(shì)場化方式“共同使用、共享收益”的(de)新模式，為(wèi)激活數據要素價值創造和(hé)價值實現提供基礎性制度保障。研究數據産權登記新方式。在保障安全前提下，推動數據處理(lǐ)者依法依規對原始數據進行(xíng)開發利用，支持數據處理(lǐ)者依法依規行(xíng)使數據應用相關權利，促進數據使用價值複用與充分利用，促進數據使用權交換和(hé)市(shì)場化流通。審慎對待原始數據的(de)流轉交易行(xíng)為(wèi)。

（四）推進實施公共數據确權授權機(jī)制。對各級黨政機(jī)關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中産生的(de)公共數據，加強彙聚共享和(hé)開放開發，強化統籌授權使用和(hé)管理(lǐ)，推進互聯互通，打破“數據孤島”。鼓勵公共數據在保護個人隐私和(hé)确保公共安全的(de)前提下，按照“原始數據不出域、數據可(kě)用不可(kě)見”的(de)要求，以模型、核驗等産品和(hé)服務等形式向社會提供，對不承載個人信息和(hé)不影響公共安全的(de)公共數據，推動按用途加大供給使用範圍。推動用于公共治理(lǐ)、公益事業的(de)公共數據有(yǒu)條件無償使用，探索用于産業發展、行(xíng)業發展的(de)公共數據有(yǒu)條件有(yǒu)償使用。依法依規予以保密的(de)公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的(de)原始公共數據直接進入市(shì)場，保障公共數據供給使用的(de)公共利益。

（五）推動建立企業數據确權授權機(jī)制。對各類市(shì)場主體在生産經營活動中采集加工的(de)不涉及個人信息和(hé)公共利益的(de)數據，市(shì)場主體享有(yǒu)依法依規持有(yǒu)、使用、獲取收益的(de)權益，保障其投入的(de)勞動和(hé)其他要素貢獻獲得合理(lǐ)回報，加強數據要素供給激勵。鼓勵探索企業數據授權使用新模式，發揮國(guó)有(yǒu)企業帶頭作用，引導行(xíng)業龍頭企業、互聯網平台企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權，共同合理(lǐ)使用數據，賦能中小微企業數字化轉型。支持第三方機(jī)構、中介服務組織加強數據采集和(hé)質量評估标準制定，推動數據産品标準化，發展數據分析、數據服務等産業。政府部門履職可(kě)依法依規獲取相關企業和(hé)機(jī)構數據，但須約定并嚴格遵守使用限制要求。

（六）建立健全個人信息數據确權授權機(jī)制。對承載個人信息的(de)數據，推動數據處理(lǐ)者按照個人授權範圍依法依規采集、持有(yǒu)、托管和(hé)使用數據，規範對個人信息的(de)處理(lǐ)活動，不得采取“一(yī)攬子(zǐ)授權”、強制同意等方式過度收集個人信息，促進個人信息合理(lǐ)利用。探索由受托者代表個人利益，監督市(shì)場主體對個人信息數據進行(xíng)采集、加工、使用的(de)機(jī)制。對涉及國(guó)家安全的(de)特殊個人信息數據，可(kě)依法依規授權有(yǒu)關單位使用。加大個人信息保護力度，推動重點行(xíng)業建立完善長(cháng)效保護機(jī)制，強化企業主體責任，規範企業采集使用個人信息行(xíng)為(wèi)。創新技術手段，推動個人信息匿名化處理(lǐ)，保障使用個人信息數據時的(de)信息安全和(hé)個人隐私。

（七）建立健全數據要素各參與方合法權益保護制度。充分保護數據來源者合法權益，推動基于知情同意或存在法定事由的(de)數據流通使用模式，保障數據來源者享有(yǒu)獲取或複制轉移由其促成産生數據的(de)權益。合理(lǐ)保護數據處理(lǐ)者對依法依規持有(yǒu)的(de)數據進行(xíng)自(zì)主管控的(de)權益。在保護公共利益、數據安全、數據來源者合法權益的(de)前提下，承認和(hé)保護依照法律規定或合同約定獲取的(de)數據加工使用權，尊重數據采集、加工等數據處理(lǐ)者的(de)勞動和(hé)其他要素貢獻，充分保障數據處理(lǐ)者使用數據和(hé)獲得收益的(de)權利。保護經加工、分析等形成數據或數據衍生産品的(de)經營權，依法依規規範數據處理(lǐ)者許可(kě)他人使用數據或數據衍生産品的(de)權利，促進數據要素流通複用。建立健全基于法律規定或合同約定流轉數據相關财産性權益的(de)機(jī)制。在數據處理(lǐ)者發生合并、分立、解散、被宣告破産時，推動相關權利和(hé)義務依法依規同步轉移。

三、建立合規高(gāo)效、場內(nèi)外結合的(de)數據要素流通和(hé)交易制度

完善和(hé)規範數據流通規則，構建促進使用和(hé)流通、場內(nèi)場外相結合的(de)交易制度體系，規範引導場外交易，培育壯大場內(nèi)交易；有(yǒu)序發展數據跨境流通和(hé)交易，建立數據來源可(kě)确認、使用範圍可(kě)界定、流通過程可(kě)追溯、安全風險可(kě)防範的(de)數據可(kě)信流通體系。

（八）完善數據全流程合規與監管規則體系。建立數據流通準入标準規則，強化市(shì)場主體數據全流程合規治理(lǐ)，确保流通數據來源合法、隐私保護到位、流通和(hé)交易規範。結合數據流通範圍、影響程度、潛在風險，區分使用場景和(hé)用途用量，建立數據分類分級授權使用規範，探索開展數據質量标準化體系建設，加快推進數據采集和(hé)接口标準化，促進數據整合互通和(hé)互操作。支持數據處理(lǐ)者依法依規在場內(nèi)和(hé)場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數據。鼓勵探索數據流通安全保障技術、标準、方案。支持探索多樣化、符合數據要素特性的(de)定價模式和(hé)價格形成機(jī)制，推動用于數字化發展的(de)公共數據按政府指導定價有(yǒu)償使用，企業與個人信息數據市(shì)場自(zì)主定價。加強企業數據合規體系建設和(hé)監管，嚴厲打擊黑市(shì)交易，取締數據流通非法産業。建立實施數據安全管理(lǐ)認證制度，引導企業通過認證提升數據安全管理(lǐ)水平。

（九）統籌構建規範高(gāo)效的(de)數據交易場所。加強數據交易場所體系設計，統籌優化數據交易場所的(de)規劃布局，嚴控交易場所數量。出台數據交易場所管理(lǐ)辦法，建立健全數據交易規則，制定全國(guó)統一(yī)的(de)數據交易、安全等标準體系，降低(dī)交易成本。引導多種類型的(de)數據交易場所共同發展，突出國(guó)家級數據交易場所合規監管和(hé)基礎服務功能，強化其公共屬性和(hé)公益定位，推進數據交易場所與數據商(shāng)功能分離(lí)，鼓勵各類數據商(shāng)進場交易。規範各地(dì)區各部門設立的(de)區域性數據交易場所和(hé)行(xíng)業性數據交易平台，構建多層次市(shì)場交易體系，推動區域性、行(xíng)業性數據流通使用。促進區域性數據交易場所和(hé)行(xíng)業性數據交易平台與國(guó)家級數據交易場所互聯互通。構建集約高(gāo)效的(de)數據流通基礎設施，為(wèi)場內(nèi)集中交易和(hé)場外分散交易提供低(dī)成本、高(gāo)效率、可(kě)信賴的(de)流通環境。

（十）培育數據要素流通和(hé)交易服務生态。圍繞促進數據要素合規高(gāo)效、安全有(yǒu)序流通和(hé)交易需要，培育一(yī)批數據商(shāng)和(hé)第三方專業服務機(jī)構。通過數據商(shāng)，為(wèi)數據交易雙方提供數據産品開發、發布、承銷和(hé)數據資産的(de)合規化、标準化、增值化服務，促進提高(gāo)數據交易效率。在智能制造、節能降碳、綠(lǜ)色建造、新能源、智慧城市(shì)等重點領域，大力培育貼近業務需求的(de)行(xíng)業性、産業化數據商(shāng)，鼓勵多種所有(yǒu)制數據商(shāng)共同發展、平等競争。有(yǒu)序培育數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據托管、資産評估、争議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業服務機(jī)構，提升數據流通和(hé)交易全流程服務能力。

（十一(yī)）構建數據安全合規有(yǒu)序跨境流通機(jī)制。開展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享等方面國(guó)際交流合作，推進跨境數字貿易基礎設施建設，以《全球數據安全倡議》為(wèi)基礎，積極參與數據流動、數據安全、認證評估、數字貨币等國(guó)際規則和(hé)數字技術标準制定。堅持開放發展，推動數據跨境雙向有(yǒu)序流動，鼓勵國(guó)內(nèi)外企業及組織依法依規開展數據跨境流動業務合作，支持外資依法依規進入開放領域，推動形成公平競争的(de)國(guó)際化市(shì)場。針對跨境電商(shāng)、跨境支付、供應鍊管理(lǐ)、服務外包等典型應用場景，探索安全規範的(de)數據跨境流動方式。統籌數據開發利用和(hé)數據安全保護，探索建立跨境數據分類分級管理(lǐ)機(jī)制。對影響或者可(kě)能影響國(guó)家安全的(de)數據處理(lǐ)、數據跨境傳輸、外資并購等活動依法依規進行(xíng)國(guó)家安全審查。按照對等原則，對維護國(guó)家安全和(hé)利益、履行(xíng)國(guó)際義務相關的(de)屬于管制物項的(de)數據依法依規實施出口管制，保障數據用于合法用途，防範數據出境安全風險。探索構建多渠道(dào)、便利化的(de)數據跨境流動監管機(jī)制，健全多部門協調配合的(de)數據跨境流動監管體系。反對數據霸權和(hé)數據保護主義，有(yǒu)效應對數據領域“長(cháng)臂管轄”。

四、建立體現效率、促進公平的(de)數據要素收益分配制度

順應數字産業化、産業數字化發展趨勢，充分發揮市(shì)場在資源配置中的(de)決定性作用，更好發揮政府作用。完善數據要素市(shì)場化配置機(jī)制，擴大數據要素市(shì)場化配置範圍和(hé)按價值貢獻參與分配渠道(dào)。完善數據要素收益的(de)再分配調節機(jī)制，讓全體人民更好共享數字經濟發展成果。

（十二）健全數據要素由市(shì)場評價貢獻、按貢獻決定報酬機(jī)制。結合數據要素特征，優化分配結構，構建公平、高(gāo)效、激勵與規範相結合的(de)數據價值分配機(jī)制。堅持“兩個毫不動搖”，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”原則，着重保護數據要素各參與方的(de)投入産出收益，依法依規維護數據資源資産權益，探索個人、企業、公共數據分享價值收益的(de)方式，建立健全更加合理(lǐ)的(de)市(shì)場評價機(jī)制，促進勞動者貢獻和(hé)勞動報酬相匹配。推動數據要素收益向數據價值和(hé)使用價值的(de)創造者合理(lǐ)傾斜，确保在開發挖掘數據價值各環節的(de)投入有(yǒu)相應回報，強化基于數據價值創造和(hé)價值實現的(de)激勵導向。通過分紅(hóng)、提成等多種收益共享方式，平衡兼顧數據內(nèi)容采集、加工、流通、應用等不同環節相關主體之間的(de)利益分配。

（十三）更好發揮政府在數據要素收益分配中的(de)引導調節作用。逐步建立保障公平的(de)數據要素收益分配體制機(jī)制，更加關注公共利益和(hé)相對弱勢群體。加大政府引導調節力度，探索建立公共數據資源開放收益合理(lǐ)分享機(jī)制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共數據提供公益服務。推動大型數據企業積極承擔社會責任，強化對弱勢群體的(de)保障幫扶，有(yǒu)力有(yǒu)效應對數字化轉型過程中的(de)各類風險挑戰。不斷健全數據要素市(shì)場體系和(hé)制度規則，防止和(hé)依法依規規制資本在數據領域無序擴張形成市(shì)場壟斷等問題。統籌使用多渠道(dào)資金資源，開展數據知識普及和(hé)教育培訓，提高(gāo)社會整體數字素養，着力消除不同區域間、人群間數字鴻溝，增進社會公平、保障民生福祉、促進共同富裕。

五、建立安全可(kě)控、彈性包容的(de)數據要素治理(lǐ)制度

把安全貫穿數據治理(lǐ)全過程，構建政府、企業、社會多方協同的(de)治理(lǐ)模式，創新政府治理(lǐ)方式，明确各方主體責任和(hé)義務，完善行(xíng)業自(zì)律機(jī)制，規範市(shì)場發展秩序，形成有(yǒu)效市(shì)場和(hé)有(yǒu)為(wèi)政府相結合的(de)數據要素治理(lǐ)格局。

（十四）創新政府數據治理(lǐ)機(jī)制。充分發揮政府有(yǒu)序引導和(hé)規範發展的(de)作用，守住安全底線，明确監管紅(hóng)線，打造安全可(kě)信、包容創新、公平開放、監管有(yǒu)效的(de)數據要素市(shì)場環境。強化分行(xíng)業監管和(hé)跨行(xíng)業協同監管，建立數據聯管聯治機(jī)制，建立健全鼓勵創新、包容創新的(de)容錯糾錯機(jī)制。建立數據要素生産流通使用全過程的(de)合規公證、安全審查、算法審查、監測預警等制度，指導各方履行(xíng)數據要素流通安全責任和(hé)義務。建立健全數據流通監管制度，制定數據流通和(hé)交易負面清單，明确不能交易或嚴格限制交易的(de)數據項。強化反壟斷和(hé)反不正當競争，加強重點領域執法司法，依法依規加強經營者集中審查，依法依規查處壟斷協議、濫用市(shì)場支配地(dì)位和(hé)違法實施經營者集中行(xíng)為(wèi)，營造公平競争、規範有(yǒu)序的(de)市(shì)場環境。在落實網絡安全等級保護制度的(de)基礎上全面加強數據安全保護工作，健全網絡和(hé)數據安全保護體系，提升縱深防護與綜合防禦能力。

（十五）壓實企業的(de)數據治理(lǐ)責任。堅持“寬進嚴管”原則，牢固樹立企業的(de)責任意識和(hé)自(zì)律意識。鼓勵企業積極參與數據要素市(shì)場建設，圍繞數據來源、數據産權、數據質量、數據使用等，推行(xíng)面向數據商(shāng)及第三方專業服務機(jī)構的(de)數據流通交易聲明和(hé)承諾制。嚴格落實相關法律規定，在數據采集彙聚、加工處理(lǐ)、流通交易、共享利用等各環節，推動企業依法依規承擔相應責任。企業應嚴格遵守反壟斷法等相關法律規定，不得利用數據、算法等優勢和(hé)技術手段排除、限制競争，實施不正當競争。規範企業參與政府信息化建設中的(de)政務數據安全管理(lǐ)，确保有(yǒu)規可(kě)循、有(yǒu)序發展、安全可(kě)控。建立健全數據要素登記及披露機(jī)制，增強企業社會責任，打破“數據壟斷”，促進公平競争。

（十六）充分發揮社會力量多方參與的(de)協同治理(lǐ)作用。鼓勵行(xíng)業協會等社會力量積極參與數據要素市(shì)場建設，支持開展數據流通相關安全技術研發和(hé)服務，促進不同場景下數據要素安全可(kě)信流通。建立數據要素市(shì)場信用體系，逐步完善數據交易失信行(xíng)為(wèi)認定、守信激勵、失信懲戒、信用修複、異議處理(lǐ)等機(jī)制。暢通舉報投訴和(hé)争議仲裁渠道(dào)，維護數據要素市(shì)場良好秩序。加快推進數據管理(lǐ)能力成熟度國(guó)家标準及數據要素管理(lǐ)規範貫徹執行(xíng)工作，推動各部門各行(xíng)業完善元數據管理(lǐ)、數據脫敏、數據質量、價值評估等标準體系。

六、保障措施

加大統籌推進力度，強化任務落實，創新政策支持，鼓勵有(yǒu)條件的(de)地(dì)方和(hé)行(xíng)業在制度建設、技術路徑、發展模式等方面先行(xíng)先試，鼓勵企業創新內(nèi)部數據合規管理(lǐ)體系，不斷探索完善數據基礎制度。

（十七）切實加強組織領導。加強黨對構建數據基礎制度工作的(de)全面領導，在黨中央集中統一(yī)領導下，充分發揮數字經濟發展部際聯席會議作用，加強整體工作統籌，促進跨地(dì)區跨部門跨層級協同聯動，強化督促指導。各地(dì)區各部門要高(gāo)度重視(shì)數據基礎制度建設，統一(yī)思想認識，加大改革力度，結合各自(zì)實際，制定工作舉措，細化任務分工，抓好推進落實。

（十八）加大政策支持力度。加快發展數據要素市(shì)場，做(zuò)大做(zuò)強數據要素型企業。提升金融服務水平，引導創業投資企業加大對數據要素型企業的(de)投入力度，鼓勵征信機(jī)構提供基于企業運營數據等多種數據要素的(de)多樣化征信服務，支持實體經濟企業特别是中小微企業數字化轉型賦能開展信用融資。探索數據資産入表新模式。

（十九）積極鼓勵試驗探索。堅持頂層設計與基層探索結合，支持浙江等地(dì)區和(hé)有(yǒu)條件的(de)行(xíng)業、企業先行(xíng)先試，發揮好自(zì)由貿易港、自(zì)由貿易試驗區等高(gāo)水平開放平台作用，引導企業和(hé)科(kē)研機(jī)構推動數據要素相關技術和(hé)産業應用創新。采用“揭榜挂帥”方式，支持有(yǒu)條件的(de)部門、行(xíng)業加快突破數據可(kě)信流通、安全治理(lǐ)等關鍵技術，建立創新容錯機(jī)制，探索完善數據要素産權、定價、流通、交易、使用、分配、治理(lǐ)、安全的(de)政策标準和(hé)體制機(jī)制，更好發揮數據要素的(de)積極作用。

（二十）穩步推進制度建設。圍繞構建數據基礎制度，逐步完善數據産權界定、數據流通和(hé)交易、數據要素收益分配、公共數據授權使用、數據交易場所建設、數據治理(lǐ)等主要領域關鍵環節的(de)政策及标準。加強數據産權保護、數據要素市(shì)場制度建設、數據要素價格形成機(jī)制、數據要素收益分配、數據跨境傳輸、争議解決等理(lǐ)論研究和(hé)立法研究，推動完善相關法律制度。及時總結提煉可(kě)複制可(kě)推廣的(de)經驗和(hé)做(zuò)法，以點帶面推動數據基礎制度構建實現新突破。數字經濟發展部際聯席會議定期對數據基礎制度建設情況進行(xíng)評估，适時進行(xíng)動态調整，推動數據基礎制度不斷豐富完善。