激活大數據“富礦”，讓規劃更“智慧”
——自(zì)然資源部國(guó)土空間規劃局負責人談 <國(guó)土空間規劃城市(shì)時空大數據應用基本規定>
近日，自(zì)然資源部發布實施行(xíng)業标準《國(guó)土空間規劃城市(shì)時空大數據應用基本規定》。該《規定》适用于城市(shì)層次國(guó)土空間規劃時空大數據應用，其他層次國(guó)土空間規劃工作也可(kě)參考執行(xíng)。
日前，記者就《規定》出台的(de)積極意義、工作導向、主要內(nèi)容等采訪了自(zì)然資源部國(guó)土空間規劃局負責人。
問：《規定》的(de)出台有(yǒu)哪些方面的(de)積極意義？
答：《規定》是國(guó)土空間規劃領域如(rú)何應用時空大數據的(de)第一(yī)個行(xíng)業标準。我(wǒ)們(men)感到，至少有(yǒu)3方面積極意義：
一(yī)是我(wǒ)部主動落實數字中國(guó)戰略、推進國(guó)土空間治理(lǐ)數字化轉型的(de)具體舉措。習近平總書記高(gāo)度重視(shì)數字中國(guó)建設，作出一(yī)系列重要論述重要指示。黨的(de)二十大再次強調，加快建設網絡強國(guó)、數字中國(guó)。近年(nián)來，大家都越來越明顯地(dì)感受到，數字化是時代發展的(de)必然趨勢，是未來社會高(gāo)質量發展的(de)核心驅動力，也是推動治理(lǐ)方式變革的(de)重要手段。各行(xíng)各業都應争先擁抱這一(yī)趨勢，盡早推進數字化轉型。
黨中央、國(guó)務院印發的(de)《全國(guó)國(guó)土空間規劃綱要（2021—2035年(nián)）》把“建設數字國(guó)土”确立為(wèi)戰略目标。近年(nián)來，我(wǒ)部一(yī)直認真貫徹落實黨中央、國(guó)務院決策部署，在推動“多規合一(yī)”改革落地(dì)過程中，大力推進“可(kě)感知、能學(xué)習、善治理(lǐ)、自(zì)适應”智慧規劃建設，其中，數字管理(lǐ)系統、數據治理(lǐ)、數字生态都是工作中不可(kě)或缺的(de)重要組成部分。繼2021年(nián)3月發布國(guó)家标準《國(guó)土空間規劃“一(yī)張圖”實施監督信息系統技術規範》（GB/T39972-2021），指導全國(guó)依托國(guó)土空間基礎信息平台，建成統一(yī)的(de)數字化規劃管理(lǐ)系統後，我(wǒ)部開始在數據治理(lǐ)環節發力，就國(guó)土空間規劃中的(de)時空大數據應用标準作出統一(yī)規定，标志着智慧規劃建設從“硬件端”開始走向“應用端”。雖然目前還是一(yī)個小的(de)切口，但從中可(kě)以看出我(wǒ)部以數字化推動國(guó)土空間治理(lǐ)模式變革的(de)決心以及“一(yī)步一(yī)個腳印”的(de)堅定；雖然才剛剛起步，但從中能夠預見到，在國(guó)土空間規劃行(xíng)業持續拓展深化的(de)管理(lǐ)需求牽引下，數字中國(guó)戰略、數字政府建設在自(zì)然資源領域的(de)落地(dì)必将擲地(dì)有(yǒu)聲、實實在在，也必将帶動相關數字産業健康持續發展，助力數字社會建設。
二是我(wǒ)部堅持創新驅動發展，應用大數據輔助決策治理(lǐ)的(de)積極嘗試。數字化不僅是一(yī)場技術革命，一(yī)場經濟變革，也是一(yī)場國(guó)家治理(lǐ)的(de)變革。近段時間，ChatGPT很“火”。“火”的(de)背後是“變革已來”給人們(men)觀念上帶來的(de)沖擊和(hé)震撼，這種震撼來自(zì)于大數據治理(lǐ)衍生出的(de)強人工智能對人們(men)學(xué)習、工作方式甚至社會運行(xíng)模式可(kě)能帶來的(de)“颠覆性”變化。我(wǒ)們(men)從中更加深切地(dì)看到，大數據治理(lǐ)可(kě)能才是智慧社會構建的(de)核心和(hé)關鍵。隻有(yǒu)讓數據間發生邏輯聯系、産生化學(xué)反應，才能實現由“數據大”向“大數據”的(de)轉變，生長(cháng)出“智慧”。黨中央、國(guó)務院高(gāo)度重視(shì)大數據戰略，并部署全面實施促進大數據發展行(xíng)動。我(wǒ)部發布這個标準，隻是着眼于規劃領域應用，在大數據治理(lǐ)方面邁出了一(yī)小步，規定的(de)內(nèi)容還比較基礎，但這裡面傳遞出一(yī)個工作方向問題，希望能以這個标準為(wèi)開端，引導規劃行(xíng)業更加關注大數據、更多應用大數據、更主動地(dì)研究大數據，以業務鍊引領凝結創新鍊、産業鍊、資金鍊和(hé)人才鍊，集中各方面優勢資源，形成突破規劃領域大數據核心技術的(de)強大研發合力，逐步提高(gāo)用數據說話、用數據決策、用數據管理(lǐ)和(hé)用數據創新的(de)能力，助力決策科(kē)學(xué)化、治理(lǐ)精細化、服務高(gāo)效化。
三是我(wǒ)部堅持目标導向和(hé)問題導向，逐步夯實國(guó)土空間規劃動态監測評估預警技術支撐的(de)現實需要。建立健全國(guó)土空間規劃動态監測預警評估預警機(jī)制，是《中共中央國(guó)務院關于建立國(guó)土空間規劃體系并監督實施的(de)若幹意見》《全國(guó)國(guó)土空間規劃綱要（2021—2035年(nián)）》等明确的(de)重點任務。要落實這一(yī)任務，補上傳統監管方式的(de)短(duǎn)闆，實現“動态”，必須依靠科(kē)技，而核心還在數據：一(yī)方面要求支撐監測的(de)數據盡量全、更新頻率盡量高(gāo)；另一(yī)方面還要求多源數據之間能發生聯系、交互計算。那麼，收集哪些數據？什麼樣的(de)數據是合格的(de)數據？數據之間以什麼算法計算？等等，都是需要事先解決的(de)問題，如(rú)果這些方面沒有(yǒu)統一(yī)标準規定，就無法使海量的(de)數據融合到一(yī)起。實踐中，基礎調查、遙感影像、手機(jī)信令、地(dì)圖導航、審批管理(lǐ)等時空大數據已越來越廣泛地(dì)應用到國(guó)土空間規劃編制、監測、評估等工作中，也形成了一(yī)些各具特色的(de)算法模型、智能工具和(hé)數據集等。但是，由于數據格式、算法等不統一(yī)，經常會碰到“不同類型的(de)數據，甚至同一(yī)類型但不同廠商(shāng)的(de)數據難以交互計算”“同樣的(de)數據，不同單位計算得出的(de)結論不一(yī)樣”等問題。因此，隻有(yǒu)統一(yī)時空大數據應用标準，才能更加充分地(dì)發揮各個方面技術優勢，把更多的(de)數據融合彙聚到一(yī)起，更加客觀精準地(dì)刻畫人們(men)對國(guó)土空間的(de)需求，更加科(kē)學(xué)有(yǒu)依據地(dì)預判趨勢，有(yǒu)效支撐國(guó)土空間規劃動态監測評估預警，促進國(guó)土空間治理(lǐ)的(de)精細化、差異化和(hé)智慧化。
問：這個标準強調了哪些工作導向？
答：在《規定》中，我(wǒ)們(men)提出了5項工作原則：
一(yī)是堅持以人為(wèi)本。把滿足人民對美好生活的(de)向往作為(wèi)出發點和(hé)落腳點，針對全年(nián)齡段人口特征，加強對人口分布、職住關系、設施服務範圍、空間品質、城市(shì)活力、安全應急等空間特征識别方面的(de)時空大數據應用，更好地(dì)查找宜業、宜居、宜樂(yuè)、宜遊等方面存在的(de)問題和(hé)短(duǎn)闆，在國(guó)土空間規劃中針對性地(dì)優化城市(shì)空間布局、完善城市(shì)功能、提高(gāo)空間品質，不斷提升人民群衆的(de)獲得感、幸福感、安全感。
二是堅持需求導向。按照急用先行(xíng)、急需先用的(de)思路，針對當前數據采集處理(lǐ)、質量控制、典型應用等方面缺乏統一(yī)标準規範的(de)情況，聚焦城市(shì)國(guó)土空間規劃基本應用需求，鼓勵在官方統計數據之外，采用大數據作為(wèi)補充，建立科(kē)學(xué)、簡明、可(kě)操作的(de)時空大數據質量控制體系，明确大數據應用技術流程規範，夯實“可(kě)感知、能學(xué)習、善治理(lǐ)、自(zì)适應”的(de)智慧規劃建設基礎。
三是堅持共建共享。梳理(lǐ)相關時空大數據分類，引導各方基于統一(yī)的(de)多尺度标準地(dì)理(lǐ)格網，對數據進行(xíng)标準化、空間化處理(lǐ)，加強數據可(kě)靠性和(hé)規範性要求，推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的(de)權威國(guó)土空間數據庫，綜合先進城市(shì)和(hé)頭部企業具體應用實踐，為(wèi)各界提供統一(yī)的(de)時空數據服務。
四是堅持全生命周期管理(lǐ)。落實“統一(yī)底圖、統一(yī)标準、統一(yī)規劃、統一(yī)平台”要求，運用人工智能等新技術，加強對國(guó)土空間規劃時空大數據采集、處理(lǐ)、應用的(de)交互和(hé)協同，為(wèi)國(guó)土空間規劃編制、審批、修改和(hé)實施監督提供支持，數字賦能國(guó)土調查、用途管制、執法督察等環節，實現規劃全生命周期管理(lǐ)，不斷提升空間治理(lǐ)效能水平。
五是堅持安全可(kě)控。統籌數據安全與應用發展，确保時空大數據處于有(yǒu)效保護和(hé)合法利用的(de)狀态。嚴格遵守國(guó)家的(de)相關法律法規進行(xíng)城市(shì)時空大數據的(de)獲取、處理(lǐ)、存儲、傳輸、應用、服務等，營造良好的(de)數據運行(xíng)環境，注重防範用戶隐私洩漏風險，不得侵犯個人隐私。
問：可(kě)以簡要介紹一(yī)下《規定》的(de)主要內(nèi)容嗎？
答：關于《規定》內(nèi)容，後續我(wǒ)們(men)會有(yǒu)9位專家做(zuò)詳細解讀。這裡先簡要介紹一(yī)下，主要包括5方面內(nèi)容：一(yī)是确立了國(guó)土空間規劃城市(shì)時空大數據應用的(de)總體框架，包括數據資源層、數據采集處理(lǐ)與質量控制層、典型應用場景、業務服務層。二是數據資源層，規定了自(zì)然資源數據集、城市(shì)運行(xíng)基礎數據集和(hé)城市(shì)運行(xíng)流數據集3大類數據資源。三是數據采集處理(lǐ)與質量控制層，規定了對各類時空大數據的(de)采集要求、處理(lǐ)與質量控制要求、融合要求等。四是典型應用場景，詳細規定了城市(shì)安全底線、人口結構、職住平衡、15分鐘社區生活圈、區域聯系等5個典型場景中重要指标的(de)算法模型。五是業務服務層，對驗證校核，依法保護個人隐私和(hé)商(shāng)業秘密，公益性支持國(guó)家層面決策應用等作出了規定。
問：《規定》還有(yǒu)其他特别之處嗎？
答：一(yī)是特别注重對具備強時間屬性的(de)空間數據應用。過去(qù)支撐國(guó)土空間規劃管理(lǐ)的(de)空間數據以國(guó)土調查、遙感監測等靜态數據為(wèi)主，時間屬性較弱。《規定》裡重點規定的(de)手機(jī)信令、互聯網地(dì)圖等高(gāo)頻時空大數據，與人們(men)每分每秒的(de)生産生活活動緊密聯系在一(yī)起，是“流動”的(de)數據，具有(yǒu)很強的(de)時間屬性，可(kě)以支撐我(wǒ)們(men)更加精細、更加動态甚至是實時地(dì)對國(guó)土空間規劃實施情況開展評估；也可(kě)以讓國(guó)土空間信息模型從靜态變為(wèi)動态，夯實數字化生态構建的(de)基礎。
二是特别強調個人隐私的(de)保護。我(wǒ)們(men)注意到，大數據應用在給人們(men)帶來便利的(de)同時，也越來越多地(dì)受到侵犯、洩露個人隐私等質疑和(hé)诟病。在注重以數字化提升治理(lǐ)效率同時，還需要把握好數據治理(lǐ)的(de)倫理(lǐ)邊界，才能趨利避害，保證相關産業及技術持續健康規範發展。《規定》制訂過程中，我(wǒ)們(men)特别注意統籌治理(lǐ)效率與個人隐私保護，把“注重防範用戶隐私洩漏風險，不得侵犯個人隐私”确立為(wèi)工作原則，并明确要求互聯網位置數據、手機(jī)信令數據、互聯網地(dì)圖數據、物聯網傳感數據等在支撐國(guó)土空間規劃業務時要“去(qù)實名化”處理(lǐ)，不得與公民姓名等真實信息關聯，确保既可(kě)以基于手機(jī)信令等海量數據準确分析研判，又不侵犯公民隐私邊界。
三是有(yǒu)效發揮了企業特别是民營企業的(de)科(kē)技創新主體作用。時空大數據應用領域是要素密集型，也是技術密集型。現階段，企業擁有(yǒu)更多與需求匹配度高(gāo)、實際運行(xíng)效果好的(de)技術。為(wèi)保證《規定》的(de)科(kē)學(xué)性和(hé)引領性，我(wǒ)們(men)堅持“開門編标準”，邀請業內(nèi)技術領先的(de)2家民營企業和(hé)1家國(guó)有(yǒu)企業加入了标準研制團隊，期間還多次聽取平台企業、電信運營商(shāng)等頭部企業和(hé)中小企業意見，把他們(men)經過實踐驗證的(de)先進技術路線融入了标準中。參與《規定》制訂的(de)企業表示，企業的(de)自(zì)發探索能夠上升為(wèi)國(guó)家制度，對他們(men)之前的(de)工作是一(yī)種很大的(de)肯定，有(yǒu)了這種機(jī)制保障，他們(men)更有(yǒu)動力也會更加心無旁骛地(dì)專注推動這個領域的(de)技術創新。下一(yī)步，在推進國(guó)土空間治理(lǐ)數字化轉型的(de)具體工作中，我(wǒ)部将堅決貫徹“兩個毫不動搖”方針，無論是國(guó)企還是民企，無論是平台企業、頭部企業還是中小企業，凡是深耕這一(yī)領域潛心研發、規範經營的(de)，都歡迎随時向我(wǒ)們(men)提出建議，我(wǒ)們(men)也将鼓勵支持為(wèi)國(guó)土空間治理(lǐ)能力現代化作出積極貢獻的(de)企業發展壯大，真正形成“共建共治共享”的(de)良好生态。
